一、问题的提出

世界银行在20世纪90年代针对国际援助中的有效性提出治理问题，然后治理概念逐渐泛化为讨论政府部门和公共部门的效率问题，放松管制、市场化、私有化成为其应有之义，治理成为新自由主义思潮的一个分支。高等教育作为公共部门的组成部分，随后也进入治理问题讨论的议程。与国际社会相比，治理问题进入我国学界有一个时间差，含义也不尽相同。从官方角度看，2013年召开的党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力的现代化”，2019年召开的党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力的现代化若干问题的决定》，把治理问题提高到一个前所未有的高度，并赋予其特定的内涵。

在这样的国际和国内背景下，治理问题自然成为我国高等教育理论与政策研究领域讨论的一个重要话题。大学治理体系和治理能力现代化的问题，顺理成章地成为“国家治理体系和治理能力的现代化”的题中应有之义。本研究围绕一流大学建设的制度与政策支撑，选取一流大学重点建设高校为研究对象，主要聚焦如下两个问题：①我国一流大学的内部治理结构状况如何？有什么特色？②大学内部治理对于实现中国特色一流大学有什么影响？

二、研究设计

（一）理论基础

中国大学治理体系现代化研究的理论基础主要包括两个方面：从横向看，与大学内部治理关系最为密切的是组织理论及其在高等教育领域的应用，因此本研究选择组织理论作为一个理论基础，分别从自然系统视角、理性系统视角和开放系统视角，分析大学组织及其治理问题；从纵向看，选择现代化理论为理论基础，也包括后现代理论，从历史和未来角度分析和预测大学组织的变化过程和未来走向。现代化是一个历史过程，西方社会自中世纪之后就走向了现代，以文艺复兴和启蒙运动为推动力，经历了科学革命和工业革命，成为世界现代化的典范；与西方不同，中国从清末开始经过了洋务运动和维新变法，从帝制走向共和，但是在史学上还不将其视为现代，而是以俄国十月革命为分界线，之后是现代，之前是近代。今天我们讲现代化，主要是指面向未来，努力在21世纪中叶实现国家现代化和中华民族伟大复兴的目标。

上述两个理论框架具有密切的内在联系，共同构成分析大学这个复杂社会组织的理论基础。组织理论研究的对象是组织，组织本身就是现代产物，它是从基于血缘关系的家庭作坊和基于封建传统的工场演变而来，建立在法人制度之上的组织，超越了简单的私人和传统的雇佣关系，与现代国家、市场体系、法治社会相结合，在一系列制度保障下，构成现代社会的细胞。韦伯就认为，建立在法理基础上的现代科层组织是有史以来最有效的社会单元。不过，组织理论并不是一味赞誉组织，更多的是以中立的姿态分析组织世界的复杂性，揭示其问题所在和改进路径，甚至希望从传统关系中挖掘积极的因素。从这个意义上看，组织理论超越了现代范畴，包容了前现代和后现代的要素。

西方国家的大学经历了一个从传统到现代的转型，这个过程也可以被视为理性化的过程，官僚化和商品化在其中发挥了决定作用，在它们的作用下，大学从裙带、庇护转变为贤能治理，原创性成为现代大学的卡里斯玛。

中国现代大学系统建立于19世纪末，以西方大学为模板，引入现代学校制度，是追求现代知识的产物。什么是现代中国大学组织的发展目标呢？在蔡元培先生看来，大学是追求高深知识和学问的地方，应当摆脱不必要的外部政治干预，实现大学应有的使命。但是，在战争纷扰和革命斗争中，中国社会及其大学组织的发展没有也不可能实现预想的目的。新中国的成立揭开了大学组织发展与探索新的篇章。从20世纪80年代开始，中国真正走上改革与发展的道路，积极借鉴国际经验，探索中国特色大学治理方式，在行动实践和理论认识上都有所发展和积累。但是，大学治理问题是如此特殊和复杂，实践和理论的探索过程还将长期继续下去，任重道远，许多重要问题尚待进一步深入研究。问题就是旗帜，引领着大学治理体系现代化研究的方向。

（二）分析思路

治理是指决策的结构与过程。大学是一个复杂组织，其治理的复杂性表现在如下6个方面：①目标多样和不同目标之间具有竞争关系。②就大学内部关系而言，既有行政关系，也有学术关系，两者交织在一起。处理好两者之间的关系，是改进治理方式和提高治理绩效的重要内涵。③大学治理结构不仅受内部因素及其相互作用的影响，而且受外部因素的影响，学术界将大学称为“制度型组织”，强调制度环境对其的影响。④对于企业这样的技术组织而言，治理问题主要是结构问题，以往研究提出了市场、科层与文化三种结构模式，而对于学术组织而言，治理不仅表现在静态结构方面，同时也表现为动态过程方面，具体而言是体现在历史演变、制度的建立和文化的形成过程中。⑤治理体系与治理能力。一般而言，治理体系不同，其治理能力有差别，可以承载的任务和使命也不同，但是不排除殊途同归的可能，也就是多种现代化形式。⑥时间与历史方位。大学治理结构不是一成不变的，而是在变化了的情况下，大学治理结构也要与时俱进。

（三）文献评述

对组织的认识水平是随着组织发生和发展而逐步递进的，关于组织的研究经历了一个“螺旋式上升”的认识发展过程。先是传统组织，然后是理性的科层组织，接着是开放的理性科层组织，再到现在的综合科层组织。研究人员提出许多具体理论，对各种组织现象进行具体分析。在理论建构过程中，德国学者马克斯·韦伯发挥了奠基性作用，他提出，从传统社会到现代社会的转变，理性准则发挥了关键性作用，普遍主义取代特殊主义，现代社会建立在普遍理性原则基础上，与现代社会相对应的是建立在理性原则基础上的科层组织。理性主义有三种表现形式：科学技术（可计算）；形而上学-伦理（意义的知性探讨）；现实理性。之后，组织研究的发展主要是针对韦伯提出理性原理进行质疑、修正和发展而形成的。开放的理性科层组织阶段，从组织环境对于组织影响角度进行了研究，提出多种分析理论。在综合科层组织阶段，将传统、现代和后现代综合起来考虑。“全球本土化”就是典型表述之一，背后蕴含着全球形式理性与本土实质理性两重含义。

作为现代社会轴心机构的大学，既有一般组织的属性，也有自身特性，经历了从传统到现代的转型。对于大学组织来说，可以找到一般组织理论适用的方面，同时也提出不同于其他组织的理论命题，如学术共同体、松散耦合、有组织的无政府等。

（四）研究命题

韦伯在提出科层组织理想模式时，就提出了一对悖论范畴，即形式理性与实质理性，科层制对应于形式理性，具有工具性质，是现代组织的主要形态特征，相对而言，实质理性却没有充分体现出来，这是现代组织乃至更大的群体（如政府和政党）都无法摆脱的“铁笼”。这种组织形态面临着两重现实挑战：公平与创新。对于科层组织的公平困境，米歇尔斯将此称为“寡头统治铁律”，即任何组织都是由少数人统治的，根本无法实现民主的目标；对于科层组织的创新困境，韦伯本人就指出来，科层组织本身就是一种工具，常常把自身的存在作为目的，而目的则会被异化。及至现代，特别是近十几年来，“学术资本主义”、教育产业化、“教学漂移”，各个国家大学表现出的种种功利化倾向，就是这种原理作用的结果。我国最近提出的教育评价改革中的破“五唯”所针对的问题，也与此悖论有相当的关联性。

在国际视野下，通过比较，我们可以发现和印证中国大学治理的显著特色，如党委领导下的校长负责制、教代会、“双带头人”“双肩挑”等。在现代社会，政党与行政并存，前者代表理想或变革，有实质理性的含义，后者代表稳定，有形式理性的含义，两者的结合是否可以形成“科层民主”和“科层创新”功能，从而克服西方科层组织面对的困境，则是一个待进一步考证的命题。这也是我国高等教育治理体系和治理能力现代化的命题，乃至国家治理体系和治理能力现代化的重大命题。

限于篇幅，本研究并不打算针对上述命题展开仔细的论证，但会涉及部分。

三、研究方法

鉴于研究对象的特殊性与复杂性，本研究所采用的方法主要包括以下四种。

（一）问卷调查法

2019年，笔者根据研究关注的问题，专门设计了调查问卷，通过中国高等教育学会发放，回收了46份一流大学建设高校党委书记和校长填写的调查问卷，对于获得的数据进行描述统计分析。

（二）访谈法

从2017年至2021年，笔者先后访谈了23所一流大学建设高校的33位党委书记、校长。对每一位党委书记和校长，访谈时间掌握在1.5~4小时。访谈结束后，及时整理出访谈记录，对访谈资料进行分析。

（三）比较法

世界学术中心曾经出现过若干次转移，从意大利到英国、法国，再到德国和美国，这种转移与大学治理有什么联系？创新活力取决于体制机制。美国是独立法人型大学，欧洲是国家设施型大学，两者之间的差别及其影响耐人寻味。在分析中，笔者既关注西方大学治理的共性，也关注其差异。共性表现在两方面：一是吸纳外部利益相关者参与大学内部治理，这是美国大学在历史发展过程中形成的“董事会”法人治理特征，又被其他国家大学治理所汲取与借鉴；二是通过建立章程体系，保障大学依法办学和享有一定的自主权，实现内部规范化管理。大学治理的差异由于历史和文化传统不同而形成，对于当代大学产生深远的影响。如香港科技大学办学历史并不长，但是发展速度很快，在某些学科领域已经跻身世界先进行列。其成功经验概括起来讲，一是保证大学的办学自主权，处理它与社会责任之间的平衡关系；二是处理好学术与行政之间的关系，保证大学内部的稳定与创新之间的协同。同时，在“一国两制”的框架下，如何进一步完善香港高校治理结构，在依法保障大学办学自主权和学术自由的同时，有效加强政府对香港高校的监管；在重视强调知识生产和国际竞争力的同时，进一步融入国家发展大局，参与和服务粤港澳大湾区的建设发展。

（四）理想类型和关系分析法

在分析问题时，本研究采取理想类型和关系分析法。前者指理论家为了分析现象、理解现实而构想的理论模式。后者指在关系中把握治理的合适度。之所以如此，是因为即使在同一个地区，也不存在唯一有效的大学治理模式，更何况不同国家的大学组织，“关系法”比“类型法”更能够反映实际情况和细微差别。在关系分析时，着重关注三对主要关系：一是传统与现代，我国大学治理正在经历一个由传统到现代的变迁过程，即从计划经济体制下的“单位”到社会主义市场体制下的“组织”，用组织学的语言讲，就是完成一个“祛魅”和理性化的过程，需要注意的是，这个变化过程本身也有其局限；二是本土与外来，西方大学组织诞生于11至12世纪的欧洲，其发展历史和水平超前于我们，也领先于我们。在这种情形下，如果不考虑历史方位，容易出现盲目模仿行为，把西方的当成现代的，把外来的当作是应然的，忽视自身的特殊性及其合理性，把握历史方位，我们才能做到学习借鉴有益经验，扎根中国大地办大学；三是理想与现实，为政策服务的研究侧重于从理想角度出发，寻求改进的方略和措施，相反，关注现实的研究侧重于从长期存在事实本身寻找其内在原因。研究取向不同，研究路径也有所差别。在类型和关系分析中，把握我国大学治理的形式、程度与变化，探索其运行逻辑。同时，总结经验、分析问题、诊断偏颇，提出政策建议。

四、研究发现

在研究过程中，笔者分别从外部治理和内部治理两个角度开展调查分析。外部治理侧重于大学组织与政府之间的关系以及大学职能的履行情况。对于内部治理的操作性定义，笔者借鉴了2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对于现代大学制度框架的原则界定，有研究者将其概括为党委领导、校长负责、教授治学、民主参与、社会监督五个方面，外加大学章程建设。基于调查、访谈，得到如下一些结果。

（一）大学外部治理

1. 关于大学办学自主权。自1985年之后，高等教育领域一直把政府向大学下放办学自主权作为改革的重要内容，甚至是首要诉求。通过对46位一流大学建设高校党委书记和校长的问卷调查，了解到他们对于大学办学自主权的总体看法和判断。

对于学校特别关注的9项自主权的调查结果见表1。在9项自主权中，超过60%的党委书记和校长认为具有“充分”和“比较充分”的自主权。有3项自主权被认为还不够充分，尚需努力，依序分别为：招生、津贴和工资分配、资源配置和经费使用。

在访谈中，一些高校领导反映，大学自主权似乎并不少，名义上大学在很多方面都是自主的，可以有很多自由发展的机会，地方政府对于一流大学建设高校有很多合作诉求，构成对大学“有所为有所不为”办学定力的考验（C，2018访谈）。似乎也不好提需要政府在哪些方面进一步下放自主权，但是有些大学领导也提到，实际运行中大学手脚是被无形的政策所捆绑。真正限制自主权发挥的不一定是没有给大学权力，而是政府运用资源配置方式限制了大学应有的自由，规制了大学的发展路径（L，2018访谈）。总之，就府学关系而言，既有政府放权不够特别是存在隐形限制的问题，也有学校接不住的问题，还有将下放权力转变为依法自主办学思路。

影响办学自主权不充分的原因有哪些呢？结合表2中相关数据可知，影响办学自主权不充分的因素，按影响程度由高到低排序依次为：“政府部门在许多方面仍然有总量控制”“‘自上而下’的运行机制造成”“政府对自主权的内涵规定不明确”“自主权下放有一个过程，落实到位尚需时间”“学校无法承担权力下放后出现的相应责任”“大学内部治理结构设置不合理，执行不到位”。

对“政府该放的都放了”说法的认同情况见表3。在参与调查的46人中，有24人（52.17%）表示“同意”，12人（26.09%）表示“一般”，9人（19.57%）表示“不同意”，1人（2.17%）未作答此题。

在访谈过程中，多数被访者认为，政府赋予大学越来越多的办学自主权，有些自主权还没有充分行使和发挥出作用；但是也有人认为，应该改变过去政府下放自主权的思路，按照独立法人主体思路构建府学关系。

需要说明的是，约请接受访谈和问卷调查的对象是一流大学重点建设高校主要领导，主要是部属高校。对于大学自主权的认同，部属高校与地方高校可能差异较大，后者远不及前者。

2. 关于大学履行职能。针对大学教学、研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作5项职能的胜任情况进行了问卷调查，前3项是大学的传统功能，后两项是新增的功能，结果如表4。在大学5项功能中，党委书记和校长们给出的评价是积极和肯定的，超过80%的被调查者认为履职情况是“非常胜任”和“胜任”。相较而言，教学、研究和服务三大功能发挥得比文化创新和国际交流功能更突出。

（二）大学内部治理

1. 关于大学章程的作用。从2014年开始，作为推进大学治理改革的措施之一，所有大学都制定了章程，确立了大学内外基本构架。作为依法办学的依据，大学章程的实际作用发挥如何呢？从表5中数据可以看出，大学章程作用的发挥相对有限，8.70%的人认为“很明显”，41.30%的人认为“明显”，43.50%的人认为“一般”，4.30%的人认为“不明显”，2.20%的人认为“很不明显”。在访谈中获悉，对大学办学发挥实际影响作用的是上级有关部门制定的各种政策和颁发的文件，使得大学难以完全按照大学章程来办事。不过，大家认为，有章程总比没有章程好，其作用的彰显需要一个循序渐进的过程。

2. 关于党委领导下的校长负责制。2014年中央《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》出台以来，大学党委书记和校长对这一根本领导管理体制的实施效果看法如何呢？统计结果见表6。在参与调查的46人中，有24人（52.17%）认为“很明显”，21人（45.65%）认为“明显”，1人（2.18%）认为“无法判断”，所以总体评价较高。约请访谈的多数党委书记和校长结合实际谈了自己的思考。大家认为，党委领导的核心是集体决策机制，它可以集思广益，避免偏狭，比校长一个人做决策效果好（G，2018访谈；Y，2019访谈）。这种体制反映了民主与个人决策之间的关系，也反映了执政党执政理念在大学中的贯彻与落实的组织保证。一位大学党委书记从理想化角度说，大学中党员比例很高，如果能够发挥党员的积极民主作用，就可以避免其他国家面临的官僚化问题（J，2018访谈）。有大学校长告诉我们，学校领导班子时时关心中央精神和经济社会发展全局，只有了解中央精神，才能向中央看齐，使学校的工作对接国家重大战略，这样做收到了很好的效果（W，2020访谈）。

党委领导下的校长负责制的良好运行需要一定的条件保证。在党政议事决策机制方面，除了党政职责分工之外，党委书记和校长的政治站位、精神境界以及其他们之间的默契沟通很重要。不少学校党委书记办公室与校长办公室紧挨着，或“一进两开”，党委书记和校长可以随时沟通，不拘形式，有的天天一起吃工作午餐，一边吃饭一边讨论问题。“事先沟通”“没有共识的议题不上会”“慎用票决”等非正式规则发挥着重要的作用，从一个侧面反映了大学组织松散耦合的特性。在有些学校，党委书记和校长出思想，职能部门出方案，经过党委常委会或者校长办公会予以完善（W，2020访谈）。现在，在大的政治经济背景下，中国各类组织的治理都在发生着明显而深刻的变化。加强党对高校工作的全面领导，是中国特色现代大学制度的本质要求，对于一度出现的“党的建设和党的领导弱化”的状况也发挥了纠偏归正的作用。党政关系和工作格局尚在调整过程中。如何坚持和完善党委领导下的校长负责制，探索完善党政议事决策机制和具体实现途径，来自党委和行政两方面的意见都有反映，也要避免把大学视为政府机构一样对待，事事由党委出面，事事经过党委会讨论通过，党委常委会会议的议程单子越来越长会弱化党委对于重大问题的关注和决策能力，也弱化校长的权威和责任，降低行政效率（Z，2019访谈；D，2020访谈）。党委领导下的校长负责制是否可以下移到院系，实行党委领导下的院长负责制呢？从最近通过的院系党政组织的议事规则看，似有这种倾向。在我们访谈过程中，一些大学领导说，不要把大学视同行政机构，不宜把大学层面的做法简单下移到院系层面（L，2018访谈；D，2020访谈）。2021年4月16日，中共中央印发新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，聚焦解决高校党的领导弱化、党的建设缺失、全面治党不利等问题，对于院系治理机制也作了相应的规定，如党委决策前置，党政联席会由党委书记或者院长主持。北京市教工委决定地处北京的高校由党委书记主持党政联席会。这条规定是否适合北京所有的高校，慎重起见，一些学校正在进行组织专门的调研。

作为党政一把手，党委书记和校长之间的关系无疑会直接影响党委领导下校长负责制的实施效果。本研究调查了党委书记和校长对其所处高校党委与行政系统之间工作关系的评价。（见表7）在参与调查的46人中，有32人（69.60%）认为“很融洽”，14人（30.40%）认为“融洽”，整体评价较高。

从表8中数据可知，影响党委与行政系统密切配合的因素按影响程度由高到低排序依次为：“明确职责分工”“党委书记和校长之间的交流和沟通”“定期联席会”“专题联席会”“党委副书记和副校长之间的交叉任职”“相关部门之间交流和沟通”“其他”。

由表9中各项选择的人数结果可初步判断，党委书记、校长所在高校属于行政方面的“三重一大”事项的决策程序是：“校长办公会议提出方案，党委常委会会议决策，特别重大事项再上党委全体会议决定，校长组织实施。”

3. 学术委员会。长期以来，我国大学的运行主要依靠党政系统的决策。建立学术委员会并且发挥其作用是比较晚近的事情。2014年，教育部颁布了《高等学校学术委员会规程》，规定学术委员会为高校校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。通过调查发现，学术委员会在各个学校的设置、运行及其作用的发挥，既有相同之处，也存在一定的差异。一般情况是，学术委员会下设一些专门委员会，包括学术道德委员会、学科建设委员会、教学指导委员会等。通常情况下，学校每年开几次学术委员会，行政领导就学校事务进行报告，委员会成员听取报告，并做出评论。学术委员会常规事务不多，以报告或方案审议为主，较少涉及重大问题的直接决策。学术委员会成员与学校行政系统考虑问题的角度往往不一样（K，2018访谈）。由表10中统计数据看见，对学术委员会发挥的作用的评价，78.26%的被调查者认为“很充分”和“充分”，还有21.74%的人认为“一般”和“不充分”。

结合表11中相关数据可知，在调查参与者看来，“确立学术标准”居于学术委员会主要职责权限的首位，其次为“确定学术发展方向”“学科设置”“学术资源配置”等。

在访谈中，有些人认为，校长、党委书记不宜担任学术委员会的主席；有些被访者却意见相反，认为校长是否担任学术委员会主席关系不大，可以因校而宜，因时而异。也有人认为，目前学术委员会是一个被动的机构，不是主动地做事情（L，2018访谈），校长参与与否都不能改变这一点。甚至出现一种倾向，过度强化学术委员会的作用到了不合适的程度。

4. 教职工代表大会。大学普遍都有教职工代表大会，发挥民主管理的作用。学校主要领导要向教代会代表们通报学校的主要工作和财务状况。教代会条例规定，涉及教职工切身利益的收入、住房等重大决策方案，要征求代表们的意见，并提请教代会审议通过。在一些关乎教职工切身利益的事项上，教代会能够充分发挥作用，但是如果所有重大问题都通过教代会的话，则非常困难（L，2018访谈）。调查情况见表12，在参与的46人中，有11人（23.91%）认为教职工代表大会发挥的作用“很充分”，28人（60.87%）认为“充分”，6人（13.04%）认为“一般”，1人（2.18%）未作答此题。

5. 大学内部治理外延。人们经常将中国高校治理结构简要概括为“党委领导，校长负责，教授（学者）治学，民主管理，社会监督”。本研究通过访谈和调查问卷了解了党委书记和校长对于该说法的认可情况，见表13。63.04%选择“是”，19.57%选择“否”，17.39%未作答此题。不同意者，有下面一些看法：这个提法是一种简洁的概括，但不是一种政策语言，政策应该通过严格规范的语言表达（Z，2019访谈）；简单的表达，在理解上容易产生误读和误解，如从字面意思去理解，容易把各个部分割裂开来（L，2018访谈；D，2020访谈）。在我国“双一流”建设高校之间，治理情况不尽相同，对于治理的诉求也有差别。有些大学的领导希望中央的规定笼统一些，各个学校可根据自身的实际情况去安排和处理（L，2018访谈）；中国未见得每一个高校的治理都是标准化，因为如果咱们最后研究出一个标准化的治理，很有可能是工业化思维的产物，不符合变化的知识社会的实际情况（J，2020访谈）。相反，另外一些大学领导则希望中央给出更明确的规定，以减少执行过程中的偏差（L，2020访谈）。

五、讨论与政策建议

（一）讨论

前文主要采取问卷和访谈法，间或有一些国际比较的成分，对于中国一流大学建设高校治理的当下情况做了一个横截面的考察，回答了开始时提出的第一个问题，即大学治理的状况及其特征，而没有能够回答第二个问题，即内部治理对于一流大学目标实现的影响，更无法呈现现代化的历时性变化。下面，拟通过理想类型法，来回应尚没有回答的问题。

无论是从中国大学的百年发展还是改革开放的40年历史看，都可以看到其现代化的一面，在规模、结构、质量、效益等方面均有了长足的进步，缩短了与世界先进国家高等教育之间的距离，在某些方面正在跻身前列，这样的高等教育系统及其对高级专门人才的供给，必将为中国现代化目标的实现提供强大助力。在高等教育现代化进程中，中国既表现出与世界发展态势趋同的一面，同时也表现出自己独特性的另一面。从共同方面看，理性化准则得到彰显，与传统治理方式渐行渐远，改变了过去论资排辈、大锅饭、近亲繁殖、任人唯亲、唯成分论等传统做法，取而代之的是科学管理、理性思维、贤能主义和绩效观。在现代化过程中，也表现出一些“现代病”，如过度行政化、功利化、内卷化等倾向，不得不采取破“五唯”、鼓励创新等方式，予以后现代式的修正和解构。从差异方面看，在现代化进程中，我们认识到现代化不等于西方化，意识到中国社会的特殊性和特色的发展道路。由于历史、文化和国情的不同，中国现代化的道路确实与其他国家有所不同，中国政党体制、举国体制、优秀传统文化、独立自主意识等并没有消失，甚至在某些方面更加彰显，这些特殊性使得中国高等教育的现代化表现为与西方大学现代化不完全相同的“另类现代性”。

无论相同方面还是差异方面，都有必要和有待作更深入细致的挖掘和分析。关于“另类现代性”和“复数现代化”，在其他学科领域积累了为数不少的研究成果，值得我们在研究大学治理时借鉴。中国有两个方面的特点尤其值得重视：一是后发外生型；二是受既往内生制度和传统文化基因的影响。在中国大学百余年发展历史中，先后受到欧洲、日本、美国和苏联大学模式的影响，使其具有后发外生型特点。外生型与内生力量相互作用，表现在中国特色与世界一流两种目标追求，也可以说是两种目标的冲突：一是学术性，二是社会性。2021年6月26—27日，北京大学举办了“北大理科与中国现当代科技发展学术研讨会”。有两位学者的发言对于了解它们之间的关系有一定的启示，发言的大意是，北京大学的理科在中国科学发展历程中发挥了显著的作用，这是其社会性的表现，但是放在世界学科体系中看，则没有那么重要，这是其学术性的表现。中国科学家要在学术性和社会性这对张力中进行选择，大学治理要予以回应。

（二）政策建议

1. 锲而不舍地贯彻落实高等教育领域“放管服”改革。深化高等教育管理体制改革，政府该放的权力放到位，该管的管到位，该服务的服务到位，形成一个更加良性的府学关系。一是明确界定政府与高校的权力关系，明确哪些是政府的职能，其余都是高校的自主空间。二是在新的权力关系尚未建立之前，扩大高校办学自主权的广度和深度，积极总结基于试点高校的改革经验，并予以推广，扩大高校在专业与学科设置、招生、学位授予、用人、工资分配、经费统筹、设备采购、外事审批等方面的自主权。三是加强依法治教的自觉意识，及时修改相关法律法规，优化政府事中和事后监管机制，综合运用法律监督、行政指导、信用机制、第三方评价、渐进式的惩戒措施等策略，改革完善教育评价办法，增强评估的诊断功能，减轻高校行政负担，加强服务保障，使大学成为可以潜心求道、安心学术工作的地方。四是狠抓“放管服”，改革督查问责，不仅要督查学校，也要督查各级行政部门。对执行不力和不作为者进行严肃问责，克服“推诿悬置”现象。五是发挥社会的积极力量，替代过去政府的部分职能，或承接政府转移职能，使政府可以集中力量于最关键的治理内容和环节。

2. 建立“自上而下”与“自下而上”相融合的管理体制。我国历史上形成了“自上而下”的规范体制，而当前发生在基层的积极主动的创新活动又提出建立“自下而上”创新机制的必要。因此，我国需要回应两种机制融合趋势所带来的挑战。一是从政府渐进放权转向高教依法自主办学，全面推进“放管服”改革走向纵深。二是使大学成为真正面向社会办学的法人主体，为一流大学建设高校因地制宜和创新行为提供自由宽松的氛围。三是政府实施抓大放小的策略，鼓励基层创新，实现政策既从上级出也从基层出、上下联动的局面。

3. 完善大学内部制度建设，增强自主办学能力。我国一流大学建设高校算得上是复杂巨型组织，其决策的重要性变得越来越明显，决策的难度也变得越来越大，完善内部制度、建立起内部约束机制十分必要。一是完善大学内部治理结构，优化学术权力与行政权力、大学与院系等基层学术组织之间的权力分配格局，进一步明确学术事务与行政事务的界限。二是强化院系作用，推进管理重心下移，重视发挥“小同行”的作用，提升院系在学术评价、副高级以下教师职称评聘、薪酬调整、经费统筹、资源配置等方面的自主权。三是建立大学风险预防与管理体系，完善风险评估机制，合理规避与积极应对法律风险、合规风险、财政风险与治理风险等各种风险形式。四是建立、完善大学与社会的直接沟通与交流机制，资源取自社会，更有效地服务于社会。

【本文系中国高等教育学会中国高等教育改革发展重大理论与实践问题研究重大专项课题“一流大学内部治理结构与人才战略研究”（2017ZD003）的研究成果】

作者：管培俊，中国高等教育学会副会长，北京 100191

阎凤桥，北京大学教育学院/教育经济研究所教授，北京 100871

曹晓婕，北京大学教育学院/教育经济研究所课题研究助理，北京 100871

来源：《中国高教研究》2021年第9期